В соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, изменения в ст. 19 Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 28.07.2004 г. № 83-ФЗ с начала 2005 г. был введен федеральный водный налог. Сумма поступлений этого налога в федеральный бюджет составила в 2005 г. 11,6 млрд. руб., 2006 г. – 14,3 и в 2007 г. – 14,8 млрд. руб. В 2008 г. эта величина уменьшилась до 13,0 млрд. руб., а в 2009 г. – до 8,1 млрд. руб. В 2010 г. поступления от водного налога в федеральный бюджет составили менее 6,2 млрд. руб., в 2011 г. – 3,9; 2012 г. – 2,8 и в 2013 г. – менее 2,5 млрд. руб. (см. таблицу 5.5 и рисунки 5.1 и 5.2).

Таблица 5.5 – Поступления в федеральный бюджет Российской Федерации от платного водопользования

Показатель 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Млрд. руб.
Всего поступлений в доходную часть бюджета, в т.ч.: 14,79 15,45 15,79 14,33 15,22 14,65 14,52 14,16
водный налог 14,25 14,84 13,02 8,09 6,17 3,86 2,76 2,48
плата за пользование водными объектами,
находящимися в федеральной собственности
0,01 2,13 5,47 8,29 9,88 10,81 10,93
платежи за негативное воздействие на водные объекты[*] 0,54 0,60 0,64 0,77 0,76 0,91 0,95 0,75
% к налогам, сборам и регулярным платежам за использование природных ресурсов и
платежам при пользовании природными ресурсами
Всего поступлений в доходную часть бюджета 1,24 0,99 0,91 1,34 1,04 0,69 0, 57 0,51
в том числе: водный налог 1,19 0,95 0,75 0,76 0,42 0,18 0,11 0,09
плата за пользование водными объектами,
находящимися в федеральной собственности
0,00 0,12 0,51 0,57 0,47 0,42 0,39
платежи за негативное воздействие на водные объекты[*] 0,045 0,04 0,04 0,07 0,05 0,04 0,04 0,03

   

Рис. 5.1. Динамика поступлений в федеральный бюджет доходов от платного водопользования в России, млрд руб.

   

Рис. 5.2. Динамика поступления платы за пользование водными объектами в России, млрд руб.

   

Администратором водного налога являлась и продолжает оставаться Федеральная налоговая служба России.

Данный налог полностью перечисляется в федеральный бюджет, где трансформируется (обезличивается, как и большинство других налогов) и лишь косвенным образом обеспечивает государственное финансирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий.

Одновременно, в соответствие со статьей 20 Водного кодекса Российской Федерации (утвержден Федеральным законом от 3.06.2006 г. № 73-ФЗ), начиная с 2007 г. было предусмотрено введение платы за пользование водными объектами или их частями. Эта плата устанавливается в соответствии с договорами водопользования. При этом ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, также, как и порядок расчета и взимания этой платы регулируются Правительством Российской Федерации. Платежи и порядок их расчета по водным объектам, находящимся в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований, устанавливаются органами государственной власти соответствующих уровней управления.

Администратором платежей за пользование водными объектами является Федеральное агентство водных ресурсов. При этом уточнение и развитие процесса администрирования систематически продолжается. В частности, в 2010 г. вышел приказ Агентства «О порядке организации работы по администрированию доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» (от 30.09.2010 г. № 263).

Предприятия, осуществляющие водопользование, в принципе не могут подвергаться двойному налогообложению, т.е. выплачивать одновременно водный налог и платеж при осуществлении одного и того же водопользования по одному и тому же водному объекту.

Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 г. № 876 (с последующими дополнительными изменениями), а порядок расчета соответствующих платежей – Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2006 г. № 764.

Из материалов таблиц 5.6 и 5.7 следует, что наибольшая часть суммы водного налога (97%) в целом по Российской Федерации в 2013 г. приходилась на водный налог, выплачиваемый при осуществлении забора воды из водных объектов; в том числе 70% составляет налог за забор воды из подземных водных объектов.

Таблица 5.6 – Поступление водного налога в федеральный бюджет Российской Федерации по видам водопользования в 2013 г., тыс. руб.

Российская Федерация Сумма водного налога, поступившая в федеральный бюджет
Всего в том числе за:
забор воды из водных объектов использование водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики использование акватории водных объектов или их частей использование водных объектов в целях лесосплава в плотах и кошелях
итого в том числе из подземных водных объектов
Всего 2482613 2406973 1703132 62347 13293 0,0

   

Таблица 5.7 – Поступление от платы за пользование водными объектами доходов в федеральный бюджет Российской Федерации в 2013 г., тыс.. руб.

Россия Плата за пользование водными объектами за:
Всего забор воды из поверхностных водных объектов использование водных объектов без забора водных ресурсов для целей производства электрической энергии использование акватории поверхностных водных объектов или их частей всего пени, штрафы, платежи за аукционы
итого в том числе за:
забор пресной воды из поверхностных водных объектов забор морской воды забор воды из поверхностных водных объектов для водоснабжения населения
Всего 10929547
(в т.ч. пени, штрафы и др.)
8739689 8388343 33375 317972 2062807 19855 107196

   

В 2013 г. наибольшее снижение (около 30%) поступления в федеральный бюджет суммы водного налога приходится на водный налог за осуществление забора воды из поверхностных водных объектов. В частности, сумма рассматриваемого налога в 2012 г. составила 1038 млн. руб., а в 2013 г. – лишь 730 млн. руб.Сумма водного налога за 2013 г., поступившая в федеральный бюджет за использование водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики, равнялась всего 62 млн. руб. Это составляет 2,5% от общей суммы данного налога в целом по стране. Сумма водного налога, выплаченного за использование водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики в 2013 г. по сравнению с 2012 г. изменилась незначительно: 2012 г. – 59 млн. руб., 2013 г. – 62 млн. руб.

Общее снижение суммы водного налога связано с окончанием действия ряда лицензий на пользование водными объектами и переходом на регулирование водных отношений на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование. Несомненно, сдерживающее влияние на динамику этого показателя оказало общее сокращение водозабора из водных объектов в последние годы (см. раздел «Водопользование» в настоящем докладе. Аналогичные причины оказали соответствующее влияние также на динамику платежей за водопользование).

В 2007 г. суммарная величина поступлений в федеральный бюджет в качестве платы за пользование водными объектами предполагала незначительную величину. Фактическое поступление оказалось на уровне 9 млн. руб. В 2008 г. величина платежей за пользование водными объектами составила уже более 2,1 млрд. руб., а в 2009 г. – почти 5,5 млрд. руб. В 2010 г. рассматриваемая величина была на уровне 8,3 млрд. руб., в 2011 г. – 9,9, в 2012 г. она составила уже 10,8, а в 2013 г. – 10,9 млрд. руб. (см. табл. 5.7)

Абсолютная часть данных поступлений приходится на саму плату по договорам водопользования, а порядка 1% – на пени, штрафы за превышение допустимого объема забора воды и плату по аукционам.

В целом по Российской Федерации сумма платы, поступившая в федеральный бюджет за пользование водными объектами, в 2013 г. увеличилась незначительно (на 1,1%) по сравнению с 2012 г. По отношению к 2011 г. эта величина возросла на 9,4 %.

Наибольшее увеличение поступления доходов в федеральный бюджет от платы за пользование водными объектами в 2013 г. по сравнению с 2012 г. отмечается по Амурскому и Западно-Каспийскому бассейновым водным управлениям (соответственно на 15 и 14%). По зоне деятельности Кубанского, Верхне-Обского, Нижне-Обского и Невско-Ладожского бассейновых водных управлений поступление платы за пользование водными объектами в федеральный бюджет уменьшилось в 2013 г. по сравнению с предыдущим годом и составило соответственно 94%, около 96, 97 и 98% от уровня 2012 г.

Уменьшение суммы платы по зоне деятельности вышеуказанных управлений связано со следующим:

  • с изменениями производственных показателей по выпуску продукции на крупных предприятиях и соответственно с уменьшением потребления водных ресурсов;
  • за счет более рационального использования водных ресурсов (изменения технологии производства продукции, увеличения объемов использования повторно-последовательной воды и т.д.);
  • проведением реконструкции цехов крупных предприятий, их перепрофилированием и др.

Если говорить о суммарной величине доходов федерального бюджета в виде водного налога и платежей по договорам за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, составила в 2006 г. около 14,3 млрд. руб., в 2007 г. – 14,8, в 2008 г. – свыше 15, в 2009 г. – 13,6 и в 2010 г. – порядка 14,5 млрд. руб. В 2011 г. эта сумма составила 13,7 млрд. руб., а в 2012 г. – 13,6, в 2013 г. – 13,4 млрд. руб.

Следует отметить, что в общей сумме доходов федерального бюджета суммарные поступления от платного водопользования в последние годы составляли в среднем менее 0,2% (в 2012 г. – 0,1%, в 2013 г. – также 0,1%). По отношению к совокупным поступлениям от налогов, сборов и платежей за использование природных ресурсов и платежей при пользовании природными ресурсами водный налог и соответствующие платежи в последние годы находились в среднем в пределах 1% (в 2012 г. – 0,6%, в 2013 г. – 0,5%).

Примечание. Анализируя динамику поступлений в бюджет доходов от платного водопользования, следует учитывать, что в соответствии с Водным кодексом-2006 года часть полномочий в области водных отношений предана уполномоченным органам власти субъектов Российской Федерации, в том числе – предоставление права пользования водными объектами (за исключением водохранилищ). Таким образом, начиная с 2007 г., администраторами платы за пользование водными объектами по заключаемым договорам водопользования являются не только федеральные, но и региональные органы власти. Учитывая, что 100% указанных платежей подлежит перечислению в федеральный бюджет, качество реализации переданных полномочий органами власти субъектов Российской Федерации в части обеспечения собираемости доходов требует отдельного анализа.

За четыре года суммарный объем поступлений в федеральный бюджет от платного водопользования незначительно увеличился в ценах соответствующих лет – с 14,3 млрд. руб. в 2006 г. до 14,5 млрд. руб. в 2010 г. В 2011-2013 гг. этот объем уменьшился соответственно с 14,5 до 13,4 млрд. руб. Одновременно в 2007-2013 гг. общий уровень цен в стране, рассчитанный по индексу-дефлятору валового внутреннего продукта, возрос более чем в два раза. Таким образом, в реальном исчислении объем соответствующих налогов и платежей (оцененный по возможности их дальнейшей реализации в качестве бюджетных расходов, т.е. по своего рода их «покупательной» способности) уменьшился более чем наполовину. Перспективы и порядок упорядоченной индексации водного налога и соответствующих платежей обсуждаются заинтересованными органами.

Как уже отмечалось выше, доля налога и платежей за использование акватории водоемов, не связанного с изъятием воды, а также пеней, штрафов, поступлений от аукционов была и остается весьма незначительной (порядка 1%). При этом обращают на себя внимание факты как ограниченности участков, поступающих в аренду, так и незначительности взимаемых при этом средств. Об их величине можно судить, в частности, по результатам открытых аукционов по приобретению права на заключение договора водопользования.

Например, в середине 2012 г. по Камскому бассейновому водному управлению был выставлен на аукцион участок Камского водохранилища площадью 0,000603 км2 (т.е. 603 м2) с начальной ценой предмета аукциона 80 коп. и шагом аукциона в 4 коп. Размер задатка для участия в аукционе – 20 коп.

По Невско-Ладожскому БВУ на аукцион выставлялся участок Финского залива (бухта Изгибина) площадью 0,000672 км2 (672 м2) с начальной ценой в 1,2 руб., шагом – 0,1 руб. Задаток по условиям аукциона не требовался. Поэтому же бассейновому управлению был выставлен участок Онежского озера (в г. Петрозаводске) площадью 0,002 км2 (2000 м2). Стартовая цена была установлена на уровне 3,4 руб., шаг аукциона – 0,17 руб. Задаток также не требовался.

Как уже указывалось, роль водного налога и платежей за пользование водными объектами среди всех доходов федерального бюджета остается весьма незначительной. При этом зачастую темпы роста других налогов, платежей и неналоговых поступлений превышают темпы увеличения поступлений от водного налога в совокупности с платежами за пользование водными объектами. Заметна также небольшая колебательная тенденция в области отношения водного налога и водных платежей к общей совокупности налогов, сборов и регулярных платежей за использование природных ресурсов и платежам при пользовании природными ресурсами.

Водный налог, как и платежи за пользование водными объектами, не являются единственными источниками бюджетных доходов от водопользования. В частности, в 2005-2010 гг. в бюджеты всех уровней управления ежегодно поступало от 3 до 4 млрд. руб., в 2011 г. – более 4,5 и в 2012 г. – около 5 и в 2013 г. – менее 4 млрд. руб. платежей за негативное воздействие на водные объекты, т.е. за их загрязнение вредными веществами. При этом несколько сотен миллионов рублей (в 2009-2013 гг. – порядка 800-950 млн. руб.) ежегодно перечислялись в федеральный бюджет.

Данные, характеризующие структуру и динамику платежей за негативное воздействие на окружающую среду, представлены в таблицах 5.8-5.9.

Таблица 5.8 – Динамика платежей за негативное воздействие на водные объекты в Российской Федерации, в бюджеты всех уровней управления, в текущих ценах[*]

Платеж 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Общая сумма платежей за негативное воздействие
на окружающую природную среду, млн. руб.
11745 11995 14671 17547 17000 19780 19155 29742 24711
в % к 2005 г. 100 102 125 149 145 168 163 253 210
в том числе: платежей за негативное воздействие
на водные объекты – всего, млн. руб.
3219 2691 2981 3193 3858 3788 4558 4743 3725
в % к 2005 г. 100 84 93 99 120 118 142 147 116
из них: в пределах нормативов загрязнения, млн. руб. 1309 932 954 996 1227 1255 1798 1347 1154
в % к 2005 г. 100 71 73 76 94 96 137 103 88
за сверхнормативное загрязнение, млн. руб. 1910 1759 2027 2197 2631 2533 2760 3396 2571
в % к 2005 г. 100 92 106 115 138 133 145 178 135

   

Таблица 5.9 – Платежи за негативное воздействие на водные объекты по видам экономической деятельности в России, в ценах соответствующих лет, млн. руб. (по данным Росстата)[*]

Вид деятельности (отрасль) 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2012 г. 2013 г.
Всего 2691 2981 3193 3858 3788 4558 4743 4743 3725
в том числе по предприятиям (организациям): сельского
хозяйства, охоты и представление услуг в этих областях
32 329 104 66 160 94 79 79 74
добычи полезных ископаемых 419 290 277 510 418 418 531 531 453
обрабатывающих производств 1063 965 996 1260 1025 1340 1294 1294 988
производства, передачи и распределения
электроэнергии, газа, пара и горячей воды
310 311 655 514 535 523 932 932 395
водопроводно-канализационного хозяйства (забор,
распределение и очистка воды, удаление и обработка сточных вод)
559 795 738 768 1140 1567 1278 1278 1375
транспорта и связи 136 101 85 260 212 247 246 246 107

   

Анализ имеющихся данных свидетельствует, что в целом платежи за негативное воздействие на окружающую среду за последние годы в стране ощутимо возросли. В тоже время платежи за негативное воздействие наводные объекты имели колебательный характер – снижение в 2006-2007 гг. и постепенный рост в 2008-2009 гг. В 2010 г. по сравнению с 2009 г. отмечено повторное и небольшое снижение объема этих платежей. В 2011 г. по сравнению с предыдущим годом отмечен рост данного показателя, как в номинальном, так и в физическом объеме (с поправкой на фактическую инфляцию). В 2012 г. отмечен незначительный рост величины рассматриваемых платежей в номинальном исчислении, который по оценке отставал от среднего роста цен в стране. В 2013 г. произошло значительное падение этого объема – как в номинальном, так и в реальном выражении.

Обращает внимание тот факт, что колебательная (во многом маятниковая) тенденция была характерна как для выплат за вредное воздействие в пределах нормативов, так и сумм, выплаченных за сверхнормативное загрязнение водных ресурсов.

Причинами данного явления могут одновременно служить сразу несколько факторов – от общего экономического кризиса до регулирования рассматриваемых платежей, а также от согласованного с природоохранными и иными органами снижения фискальной нагрузки на объекты, осуществляющие водоохранные и водосберегающие мероприятия, и реструктуризации платежей до изменений в нормировании, корректировок в статистическом учете и изменений в охвате единиц статнаблюдения и др.

Следует иметь в виду, что динамика анализируемых платежей в настоящем государственном докладе представлена в ценах соответствующих лет, т.е. с учетом ежегодно проводимой индексации ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду. Однако эта индексация далеко не полностью соответствует реальному росту цен в стране (см. об этом далее).

Имеющиеся статистические и аналитические материалы свидетельствуют как о стабильности, так и об изменениях отраслевой структуры рассматриваемых платежей в конце первого – начале второго десятилетия XXI в.

В частности, доля объектов, относящихся к видам экономической деятельности – «сельское хозяйство, охота и представление услуг в этих областях», «добыча полезных ископаемых», «обрабатывающие производства», «транспорт и связь», «производство, передача и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды», а также водопроводно-канализационное хозяйство («сбор, очистка и распределение воды» плюс «удаление и обработка сточных вод») – в общей сумме платежей в 2013 г. по сравнению с 2006 г. практически не изменилась. И в том, и в другом году эта доля превышала 90%. Однако, внутри этой ограниченной группы отраслей наблюдаются определенные подвижки. В частности, доля объектов коммунального водопровода и канализации возросла с 21% в 2006 г. до более 34% в 2011 г.; в 2012 г. она вновь сократилась до 27%, а в 2013 г. повторно увеличилась до 37%. Одновременно и соответственно колебались доли добывающей и обрабатывающей промышленности, сельского хозяйства и транспорта.

Динамика анализируемых платежей представлена в настоящем статсборнике (см. раздел «Финансирование водохозяйственной деятельности. Мероприятия по охране водных ресурсов») в ценах соответствующих лет, с учетом ежегодно проводимой индексации ставок платы за негативное воздействие на окружающую природную среду. В частности, в федеральном бюджете на 2007 г. ставки платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду в целом и на водные объекты в частности, установленные в 2003 г. специальным постановлением Правительства, были проиндексированы с коэффициентом 1,4, а ставки, установленные в 2005 г. аналогичным целевым постановлением – с коэффициентом 1,15. В бюджете на 2011 г. эта индексация составила соответственно 1,93 и 1,58; в бюджете-2012 г. – 2,05 и 1,67; в бюджете-2013 – 2,20 и 1,79 и в бюджете 2014 – 2,33 и 1,89 (см. рисунки 5.3 и 5.4).

Рис. 5.3. Соотношение между индексацией нормативов платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду, установленных в 2003 г., и фактической динамикой цен в России (2003 г.= 1)

      

Рис. 5.4. Соотношение между индексацией нормативов платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду, установленных в 2005 г., и фактической динамикой цен в России (2005 г. = 1)

   

Как показывают расчеты, масштабы индексации в 2003-2008 гг. значительно отставали от реальной динамики цен на товары и услуги. При этом «вилка» расхождений от года к году нарастала. В 2009 г. удалось несколько переломить ситуацию, главным образом, из-за замедления темпов роста цен в целом по Российской Федерации. Однако, в 2011-2013 гг. положение вновь ухудшилось.

В результате вместо 100 руб. платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду (в т.ч. за загрязнение водных объектов), выплаченных в 2003 г., в 2009 г. в реальном исчислении было выплачено в среднем лишь 67 руб. То есть данные платежи потеряли порядка трети своего «веса». К концу 2010 г. это соотношение по оценке несколько улучшилось: 100 руб. платежей 2003 г. составляли примерно 72 руб. в «ценах» 2003 г. Однако, в 2011-2013 гг. инфляционное влияние усилилось. В результате упомянутые 100 руб. составляли на конец 2013 г. всего лишь порядка 65 руб. в «ценах» 2003 г.

Примерно такая же ситуация складывается в отношении индексации платежей по ставкам, утвержденным в 2005 г. (рисунок 5.4).

Все вышеизложенное свидетельствует, что значение платежей за негативное воздействие на окружающую среду в целом и за негативное воздействие на водные объекты, в частности, в качестве инструмента, стимулирующего природо/водоохранную деятельность, или значительно снижалось, или росло запаздывающими темпами. Однако повышение этой роли сопряжено с решением как общих проблем действующего эколого-экономического механизма, так и вопросов в области водного налога/платежей за использование водных объектов. В первую очередь это касается необходимости адекватного повышения тарифов на услуги по водоснабжению и водоотведению для населения (сдерживание их неоправданного роста), а также регулирование влияния на общий рост цен (особенно по отдельным видам деятельности и некоторым регионам страны).

Приведенные замечания свидетельствуют о том, что экономические регуляторы водопользования должны дополняться другими инструментами, в том числе нерыночного характера. Последнее должно быть связано с прямым увеличением бюджетного финансирования, придания этому увеличению необратимого, обязательного, повсеместного и строго контролируемого характера. Определенное участие в целевом финансировании водохозяйственных и водоохранных мероприятий обязаны также нести негосударственные предприятия и организации (например, на кооперационной основе и с долевым финансированием строительства коммунальных сооружений по очистке сточных вод).

Как уже отмечалось, требуется организация более детальных прикладных исследований в рассматриваемом направлении. Это диктуется, в том числе, предполагаемым резким возрастанием платежей за негативное воздействие на окружающую среду, возможным расширением страхования от чрезвычайных ситуаций из-за вредного воздействия вод, созданием системы государственно-частного партнерства (ГСЧ) в водопроводно-канализационном хозяйстве крупных городов и появлением иных новационных факторов.

Примечание. Среди прочих источников федеральных доходов, имеющих в данном случае профильный или близкий к нему характер, следует отметить денежные взыскания (штрафы) за нарушение водного законодательства. В 2013 г. их величина в целом по России составила 124 млн. руб. (в т. ч. 48 млн. руб., взысканных системой Федерального агентства водных ресурсов). Кроме того, в федеральный бюджет в этом году поступило 8 млн. руб. в виде госпошлины за выдачу разрешений на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду (поступления происходили через систему Федеральной службы по надзору в сфере природопользования).