В соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, изменения в ст. 19 Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 28.07.2004 г. № 83-ФЗ с начала 2005 г. был введен федеральный водный налог. Сумма поступлений этого налога в федеральный бюджет составила в 2005 г. 11,6 млрд. руб., 2006 г. – 14,3 и в 2007 г. – 14,8 млрд. руб. В 2008 г. эта величина уменьшилась до 13,0 млрд. руб., а в 2009 г. – до 8,1 млрд. руб. В 2010 г. поступления от водного налога в федеральный бюджет составили менее 6,2 млрд. руб., в 2011 г. – 3,9 млрд. руб., а в 2012 г. – 2,8 млрд. руб. (табл. 5.5 и рис. 5.1-5.2).

Администратором водного налога являлась и продолжает оставаться Федеральная налоговая служба России.

Данный налог полностью перечисляется в федеральный бюджет, где трансформируется (обезличивается, как и большинство других налогов) и лишь косвенным образом обеспечивает государственное финансирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий.

Таблица 5.5 – Поступления в федеральный бюджет Российской Федерации от платного водопользования

Показатель 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Млрд. рублей
Всего поступлений в доходную часть бюджета 14,79 15,45 15,79 14,33 15,22 14,65 14,52
в том числе: водный налог 14,25 14,84 13,02 8,09 6,17 3,86 2,76
плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности 0,01 2,13 5,47 8,29 9,88 10,81
платежи за негативное воздействие на водные объекты* 0,54 0,60 0,64 0,77 0,76 0,91 0,95
% к налогам, сборам и регулярным платежам за использование природных ресурсов и платежам при пользовании природными ресурсами
Всего поступлений в доходную часть бюджета 1,24 0,99 0,91 1,34 1,04 0,69 .
в том числе: водный налог 1,19 0,95 0,75 0,76 0,42 0,18 ...
плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности 0,00 0,12 0,51 0,57 0,47 ...
платежи за негативное воздействие на водные объекты[*] 0,045 0,04 0,04 0,07 0,05 0,04 ...

   

Одновременно, в соответствие со статьей 20 Водного кодекса Российской Федерации (утвержден Федеральным законом от 3.06.2006 г. № 73-ФЗ), начиная с 2007 г. было предусмотрено введение платы за пользование водными объектами или их частями. Эта плата устанавливается в соответствии с договорами водопользования. При этом ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, также как и порядок расчета и взимания этой платы регулируются Правительством Российской Федерации. Платежи и порядок их расчета по водным объектам, находящимся в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований, устанавливаются органами государственной власти соответствующих уровней управления.

Рисунок 5.1 – Динамика поступлений в федеральный бюджет доходов от платного водопользования в России, млрд. руб.

   

Рисунок 5.2 – Динамика поступления платы за пользование водными объектами в России, млрд. руб.

   

Администратором платежей за пользование водными объектами является Федеральное агентство водных ресурсов. При этом уточнение и развитие процесса администрирования систематически продолжается. В частности, в 2010 г. вышел приказ Агентства «О порядке организации работы по администрированию доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» (от 30.09.2010 г. № 263).

Предприятия, осуществляющие водопользование, в принципе не могут подвергаться двойному налогообложению, т.е. выплачивать одновременно водный налог и платеж при осуществлении одного и того же водопользования по одному и тому же водному объекту.

Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 г. № 876 (с последующими дополнительными изменениями), а порядок расчета соответствующих платежей – Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2006 г. № 764.

В 2007 г. суммарная величина поступлений в федеральный бюджет в качестве платы за пользование водными объектами предполагала незначительную величину. Фактическое поступление оказалось на уровне 9 млн. руб. В 2008 г. величина платежей за пользование водными объектами составила уже более 2,1 млрд. руб., а в 2009 г. – почти 5,5 млрд. руб. В 2010 г. рассматриваемая величина была на уровне 8,3 млрд. руб., в 2011 г. – 9,9 млрд. руб., а в 2012 г. она составила уже 10,8 млрд. руб. (см. табл. 5.5 и рис. 5.1).

Абсолютная часть данных поступлений приходится на саму плату по договорам водопользования, а порядка 1% – на пени, штрафы за превышение допустимого объема забора воды и плату по аукционам.

Таким образом, суммарная величина доходов федерального бюджета в виде водного налога и платежей по договорам за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, составила в 2006 г. около 14,3 млрд. руб., в 2007 г. – 14,8 млрд. руб., в 2008 г. – свыше 15 млрд. руб., в 2009 г. – 13,6 и в 2010 г. – порядка 14,5 млрд. руб. В 2011 г. эта сумма составила 13,7 млрд. руб., а в 2012 г. – 13,6 млрд. руб.

Следует отметить, что в общей сумме доходов федерального бюджета суммарные поступления от платного водопользования в последние годы составляли в среднем менее 0,2% (в 2012 г. – 0,1%). По отношению к совокупным поступлениям от налогов, сборов и платежей за использование природных ресурсов и платежей при пользовании природными ресурсами водный налог и соответствующие платежи в последние годы находились в пределах 1 % (в 2012 г. – 0,6%).

Примечание – Анализируя динамику поступлений в бюджет доходов от платного водопользования, следует учитывать, что в соответствии с Водным кодексом 2006 года часть полномочий в области водных отношений предана уполномоченным органам власти субъектов Российской Федерации, в том числе – предоставление права пользования водными объектами (за исключением водохранилищ). Таким образом, начиная с 2007 г., администраторами платы за пользование водными объектами по заключаемым договорам водопользования являются не только федеральные, но и региональные органы власти. Учитывая, что 100% указанных платежей подлежит перечислению в федеральный бюджет, качество реализации переданных полномочий органами власти субъектов Российской Федерации в части обеспечения собираемости доходов требует отдельного анализа.

Значительный рост объема поступившей платы за пользование водными объектами во многом обусловлен досрочным прекращением частью предприятий пользования водными объектами на основании лицензий (т.е. связано с уплатой водного налога) и приобретения ими права пользования этими объектами на основе договоров водопользования (с перечислением в доход федерального бюджета платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности).

Около двух третей всех бюджетных доходов от платы за пользование водными объектами в 2008 г. приходилось на платежи водопользователей в зоне деятельности Енисейского (33%), Донского (17%) и Ниже-Волжского (12%) бассейновых водных управлений. В 2009 г. лидировали Енисейское БВУ – 27%, Нижне-Волжское БВУ – 12% и Донское БВУ – 9%. В 2010 г. объекты в зоне ответственности Енисейского БВУ обеспечили поступление 21% общего объёма платежей, Нижне-Волжского БВУ – 12% и Двинско-Печерского БВУ – 10%, а в 2011 г. – соответственно 21%, 15% и более 8%. Таким образом, концентрация всех платежей по стране в этих трех бассейновых водных управлениях ощутимо снизилась – с 62% в 2008 г. до 43% в 2010 г. и 44% в 2011 г.

За четыре года суммарный объем поступлений в федеральный бюджет от платного водопользования незначительно увеличился в ценах соответствующих лет – с 14,3 млрд. руб. в 2006 г. до 14,5 млрд. руб. в 2010 г. В 2011 и 2012 гг. этот объем уменьшился до соответственно 13,7 и 13,6 млрд. руб. Одновременно в 2007-2012 гг. общий уровень цен в стране, рассчитанный по индексу-дефлятору валового внутреннего продукта, возрос примерно в два раза. Таким образом, в реальном исчислении объем соответствующих налогов и платежей (оцененный по возможности их дальнейшей реализации в качестве бюджетных расходов, т.е. по своего рода их «покупательной» способности) уменьшился почти наполовину. Перспективы и порядок упорядоченной индексации водного налога и соответствующих платежей обсуждаются заинтересованными органами.

В 2010 г. свыше трех четвертей поступлений от платежей за пользование водными объектами приходилось на забор воды, используемой в производственных целях и на нужды населения, около 22% – на использование воды для целей гидроэнергетики. В 2011 г. эти доли были на уровне почти 81% и около 18,5%, а в 2012 г. – соответственно 85% и около 14%.

Как уже отмечалось выше, доля налога и платежей за использование акватории водоемов, не связанного с изъятием воды, а также пеней, штрафов, поступлений от аукционов была и остается весьма незначительной (порядка 1%). При этом обращают на себя внимание факты как ограниченности участков, поступающих в аренду, так и незначительности взимаемых при этом средств. Об их величине можно судить, в частности, по результатам открытых аукционов по приобретению права на заключение договора водопользования.

Например, в середине 2012 г. по Камскому бассейновому водному управлению был выставлен на аукцион участок Камского водохранилища площадью 0,000603 км2 (т.е. 603 м2) с начальной ценой предмета аукциона 80 коп. и шагом аукциона в 4 коп. Размер задатка для участия в аукционе – 20 коп.

По Невско-Ладожскому БВУ на аукцион выставлялся участок Финского залива (бухта Изгибина) площадью 0,000672 км2 (672 м2) с начальной ценой в 1,2 руб., шагом – 0,1 руб. Задаток по условиям аукциона не требовался. По этому же бассейновому управлению был выставлен участок Онежского озера (в г. Петрозаводске) площадью 0,002 км2 (2000 м2). Стартовая цена была установлена на уровне 3,4 руб., шаг аукциона – 0,17 руб. Задаток также не требовался.

Как уже указывалось, роль водного налога и платежей за пользование водными объектами среди всех доходов федерального бюджета остается весьма незначительной. При этом зачастую темпы роста других налогов, платежей и неналоговых поступлений превышают темпы увеличения поступлений от водного налога в совокупности с платежами за пользование водными объектами. Заметна также небольшая колебательная тенденция в области отношения водного налога и водных платежей к общей совокупности налогов, сборов и регулярных платежей за использование природных ресурсов и платежам при пользовании природными ресурсами.

Водный налог, как и платежи за пользование водными объектами, не являются единственными источниками бюджетных доходов от водопользования. В частности, в 2005-2010 гг. в бюджеты всех уровней управления ежегодно поступало от 3 до 4 млрд. руб., в 2011 г. – более 4,5 и в 2012 г. – около 5 млрд. руб. платежей за негативное воздействие на водные объекты, т.е. за их загрязнение вредными веществами (табл. 5.6). При этом несколько сотен миллионов рублей (в 2009-2012 гг. – порядка 800-950 млн. руб.) ежегодно перечислялись в федеральный бюджет.

Таблица 5.6 – Динамика платежей за негативное воздействие на водные объекты в Российской Федерации, в бюджеты всех уровней управления, в текущих ценах[*]

Платеж 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Общая сумма платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду, млн. руб. 11745 11995 14671 17547 17000 19780 19155 29742
в % к 2005 г. 100 102 125 149 145 168 163 253
в том числе: платежей за негативное воздействие на водные объекты - всего, млн. руб. 3219 2691 2981 3193 3858 3788 4558 4743
в % к 2005 г. 100 84 93 99 120 118 142 147
из них: в пределах нормативов загрязнения, млн. руб. 1309 932 954 996 1227 1255 1798 1347
в % к 2005 г. 100 71 73 76 94 96 137 103
за сверхнормативное загрязнение, млн. руб. 1910 1759 2027 2197 2631 2533 2760 3396
в % к 2005 г. 100 92 106 115 138 133 145 178

Данные, более подробно характеризующие рассматриваемые платежи в отраслевом разрезе, представлены в табл. 5.7.

Таблица 5.7 – Платежи за негативное воздействие на водные объекты по видам экономической деятельности в России, в ценах соответствующих лет, млн. руб. (по данным Росстата)[*]

Вид деятельности (отрасль) 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
Всего 2691 2981 3193 3858 3788 4558 4743
в том числе по предприятиям (организациям): сельского хозяйства, охоты и представление услуг в этих областях

32


329


104


66


160


94


79
добычи полезных ископаемых 419 290 277 510 418 418 531
обрабатывающих производств 1063 965 996 1260 1025 1340 1294
производства, передачи и распределения электроэнергии, газа, пара и горячей воды 310 311 655 514 535 523 932
водопроводно-канализационного хозяйства (забор, распределение и очистка воды и удаление и обработка сточных вод) 559 795 738 768 1140 1567 1278
транспорта и связи 136 101 85 260 212 247 246

   

Анализ имеющихся данных свидетельствует, что в целом платежи за негативное воздействие на окружающую среду за последние годы в стране ощутимо возросли. В тоже время платежи за негативное воздействие наводные объекты имели колебательный характер – снижение в 2006-2007 гг. и постепенный рост в 2008-2009 гг. В 2010 г. по сравнению с 2009 г. отмечено повторное и небольшое снижение объема этих платежей. В 2011 г. по сравнению с предыдущим годом отмечен рост данного показателя как в номинальном, так и в физическом объеме (с поправкой на фактическую инфляцию). В 2012 г. отмечен незначительный рост величины рассматриваемых платежей в номинальном исчислении, который по оценке отставал от среднего роста цен в стране.

Обращает внимание тот факт, что колебательная (во многом маятниковая) тенденция была характерна как для выплат за вредное воздействие в пределах нормативов, так и сумм, выплаченных за сверхнормативное загрязнение водных ресурсов.

Примечание. Причинами данного явления могут одновременно служить сразу несколько факторов – от общего экономического кризиса до регулирования рассматриваемых платежей, а также от согласованного с природоохранными и иными органами снижения фискальной нагрузки на объекты, осуществляющие водоохранные и водосберегающие мероприятия, и реструктуризации платежей до изменений в нормировании, корректировок в статистическом учете и изменений в охвате единиц статнаблюдения и др.

В этой связи было бы целесообразно в ближайшее время организовать дополнительный, целевой и более детальный анализ, подробно и пофакторно раскрывающий соответствующие причинно-следственные связи.

Следует учитывать, что динамика анализируемых платежей представлена в ценах соответствующих лет, т.е. с учетом ежегодно проводимой индексации ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду. Однако эта индексация далеко не полностью соответствует реальному росту цен в стране (см. об этом далее).

Имеющиеся статистические и аналитические материалы свидетельствуют как о стабильности, так и об изменениях отраслевой структуры рассматриваемых платежей в конце первого – начале второго десятилетия XXI в.

В частности, доля объектов, относящихся к видам экономической деятельности – «сельское хозяйство, охота и представление услуг в этих областях», «добыча полезных ископаемых», «обрабатывающие производства», «транспорт и связь», «производство, передача и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды», а также водопроводно-канализационное хозяйство («сбор, очистка и распределение воды» плюс «удаление и обработка сточных вод») – в общей сумме платежей в 2011 г. по сравнению с 2006 г. практически не изменилась. И в том, и в другом году эта доля превышала 90%. Однако, внутри этой ограниченной группы отраслей наблюдаются определенные подвижки. В частности, доля объектов коммунального водопровода и канализации возросла с 21% в 2006 г. до более 34% в 2011 г.; в 2012 г. она вновь сократилась до 27%. Одновременно и соответственно колебались доли добывающей и обрабатывающей промышленности.

Динамика анализируемых платежей представлена в настоящем статсборнике (см. раздел «Финансирование водохозяйственной деятельности. Мероприятия по охране водных ресурсов») в ценах соответствующих лет, с учетом ежегодно проводимой индексации ставок платы за негативное воздействие на окружающую природную среду. В частности, в федеральном бюджете на 2007 г. ставки платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду в целом и на водные объекты в частности, установленные в 2003 г. специальным постановлением Правительства страны, были проиндексированы с коэффициентом 1,4, а ставки, установленные в 2005 г. аналогичным целевым постановлением Правительства сраны – с коэффициентом 1,15. В бюджете на 2011 г. эта индексация составила соответственно 1,93 и 1,58; в бюджете-2012 г. – 2,05 и 1,67; в бюджете-2013 – 2,20 и 1,79 (рис. 5.3 и 5.4).

Рисунок 5.3 – Соотношение между индексацией нормативов платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду, установленных в 2003 г., и фактической динамикой цен в России (2003 г. = 1)


   

Рисунок 5.4 – Соотношение между индексацией нормативов платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду, установленных в 2005 г., и фактической динамикой цен в России (2005 г. = 1)


   

Как показывают расчеты, масштабы индексации в 2003-2008 гг. значительно отставали от реальной динамики цен на товары и услуги. При этом «вилка» расхождений от года к году нарастала. В 2009 г. удалось несколько переломить ситуацию, главным образом, из-за замедления темпов роста цен в целом по Российской Федерации. Однако, в 2011-2012 гг. положение вновь ухудшилось.

В результате вместо 100 руб. платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду (в т.ч. за загрязнение водных объектов), выплаченных в 2003 г., в 2009 г. в реальном исчислении было выплачено в среднем лишь 67 руб. То есть данные платежи потеряли порядка трети своего «веса». К концу 2010 г. это соотношение по оценке несколько улучшилось: 100 руб. платежей 2003 г. составляли примерно 72 руб. в «ценах» 2003 г. Однако, в 2011-2012 гг. инфляционное влияние усилилось. В результате упомянутые 100 руб. составляли на конец 2012 г. всего лишь порядка 66 руб. в «ценах» 2003 г.

Примерно такая же ситуация складывается в отношении индексации платежей по ставкам, утвержденным в 2005 г. (см. рис. 5.3).

Все вышеизложенное свидетельствует, что значение платежей за негативное воздействие на окружающую среду в целом и за негативное воздействие на водные объекты, в частности, в качестве инструмента, стимулирующего природо/водоохранную деятельность, или значительно снижалось, или росло запаздывающими темпами. Однако повышение этой роли сопряжено с решением как общих проблем действующего эколого-экономического механизма, так и вопросов в области водного налога/платежей за использование водных объектов. В первую очередь это касается необходимости адекватного повышения тарифов на услуги по водоснабжению и водоотведению для населения (сдерживание их неоправданного роста), а также регулирование влияния на общий рост цен (особенно по отдельным видам деятельности и некоторым регионам страны).

Приведенные замечания свидетельствуют о том, что экономические регуляторы водопользования должны дополняться другими инструментами, в том числе нерыночного характера. Последнее должно быть связано с прямым увеличением бюджетного финансирования, придания этому увеличению необратимого, обязательного, повсеместного и строго контролируемого характера. Определенное участие в целевом финансировании водохозяйственных и водоохранных мероприятий обязаны также нести негосударственные предприятия и организации (например, на кооперационной основе и с долевым финансированием строительства коммунальных сооружений по очистке сточных вод).

Как уже отмечалось, требуется организация более детальных прикладных исследований в рассматриваемом направлении. Это диктуется, в том числе, предполагаемым резким возрастанием платежей за негативное воздействие на окружающую среду, возможным расширением страхования от чрезвычайных ситуаций из-за вредного воздействия вод, созданием системы государственно-частного партнерства (ГСЧ) в водопроводно-канализационном хозяйстве крупных городов и появлением иных новационных факторов.